조선왕조 정치 구조의 정비

 조선왕조 정치 구조의 정비

한국사 10 조선 - 양반관료국가의 사회구조  >   Ⅰ. 中央集權的 政治構造   >   1. 政治構造   >   (1) 政治構造의 整備

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(1) 政治構造의 整備

새로운 왕조의 정치구조는 국가 초기의 왕권 강화 내지는 확립을 위한 노력과 직결되면서 정비되어 간다. 따라서 朝鮮王朝의 정치 구조도 대개 太宗朝 이후 왕권이 서서히 안정되어 가는 과정에서 정비되었고 成宗朝에 반포된 經國大典에 의해서 고정화되어 갔다. 그래서 儒敎主義的이고 중앙집권적인 정치구조를 완성하게 되는 것이다. 太祖 李成桂가 왕조를 개창한 당초에는 高麗의 옛 제도를 사실상 그대로 답습하였었다.

그러나 그는 즉위 직후에 자신의 즉위와 왕조교체를 의결 지지해 준 都評議使司를 개편하였다. 즉 門下府·三司·中樞院의 從二品官 이상만으로 구성하게 해서 형식상 정치·군사를 통할하는 합의체제로 존속시켰다. 이같은 조치는 당시 義興三軍府가 설치되어 군무를 장악하게 됨으로써 중추원의 기능이 거의 허구화했기 때문에 사실상 都評議使司도 문무 고관의 合議體制란 형식적인 遺制에 지나지 않게 되었던 것이다.

이같이 개편된 太祖初의 관제를 보면 다음과 같다.

都評議使司 : 문하부·三司·중추원의 고관으로 짜여진 정치·군사를 위한 합의체이다.

門下府 : 宰臣은 백관을 통솔하고 모든 정사를 관장하며 郞舍는 獻納·諫諍·駁正·差除 및 敎旨의 受發·通進啓牋 등의 일을 한다. 官職은 領府事, 左·右侍中 각 1(이상 正一). 侍郞賛成事 2, 參賛府事 4, 知府事 1. 政堂文學 1, 商議府事 2(이상 從一), 左·右散騎常侍 각 1(正三), 左·右諫議大夫 각 1, 直門下 1(이상 從三) 등이 있다.

三司 : 官吏의 녹봉을 주고 용도를 헤아린다. 관직은 領司事 1(正一), 判司事 1(從一), 左·右僕射 각 1(正二), 左·右丞 각 1(從三), 左·右諮議 각 1(正四) 등이 있다.

藝文春秋館 : 敎命을 논의하고 국사를 편찬한다. 관직은 監館事 1은 侍中 이상이 겸하고 大學士 2는 正二, 知館事 2는 資憲 이상이 겸하는 등 거의 兼職으로 이루어졌다.

中樞院 : 啓復과 王命의 出納 및 兵機·軍政·宿衞·경비 差攝 등의 일을 관장한다. 관직은 判事 1(正二), 使 1, 知事 2, 同知事 4, 僉書 1, 副使 6, 學士 1, 商議院事 3(이상 從二), 都承旨·左·右承旨·左·右副承旨 각 1(이상 正三) 등이 있다.

經筵官 : 왕에 대한 進講과 經史를 겸하여 장악한다. 관직은 領事 1(侍中 이상), 知事 2(正二), 同知事 2(從二), 參賛官 5(正三), 講讀官 4(從三) 등이 있다.

世子官屬 : 世子에 대한 講學과 시위를 겸하여 장악한다. 관직은 左·右師 각 1(正二), 左·右賓客 각 1(從二), 左·右輔憲 각 1(從三), 左·右弼善 각 1(正四) 등이 있다.

司憲府 : 時政의 得失을 논하여 집행하고 풍속을 교정하며 관리의 功過를 고찰하여 褒譽와 탄핵 등을 관장한다. 관직은 大司憲 1(從二), 中丞·兼中丞 각 1(從三), 侍史 2(正四), 雜端 2(正五) 監察 20(正六) 등이 있다.

開城府 : 京畿의 토지·호구·農桑·학교·詞訟 등의 일을 관장한다. 관직은 判事 2(正二), 尹 2(從二), 小尹 2(正四), 判官 2(正五) 등이 있다.

吏曹 : 문관의 전형 선발과 流品 및 관리의 근무평정을 관장한다. 관직은 典書 2(正三), 議郞 2(正四), 正郎 2(正五), 坐郎 2(正六), 主事 2(正七) 등으로 六曹의 관직이 모두 같다.

兵曹 : 武官의 선발·兵籍 및 郵驛을 관장한다.

戶曹 : 土地와 戶口 및 財用을 관장한다.

刑曹 : 水火와 奸盜 및 鬪殺·詞訟 등을 관장한다.

禮曹 : 나라의 祭享과 손님 대접 및 朝會·科擧·釋道·進獻 등을 관장한다.

工曹 : 工匠과 造作을 관장한다.

刑曹都官 : 奴隷와 남녀종을 관장한다. 관직은 知事 1(從三) 議郞 이하는 六曹와 같다.

尙端司 : 符印과 왕의 직접적인 관직 임명사항을 겸하여 장악한다. 관직은 判事 4, 兩府尹 1(從三), 小尹 1(正四), 丞 2(正五) 등이 있다.

成均館 : 학교와 수업을 관장한다. 관직은 大司成 1(正三), 祭酒 1(從三), 樂正2(正四), 直講 1(正五), 典簿(從五), 博士 2(正七) 등이 있다.

成均館 : 학교와 수업을 관장한다. 관직은 大司成 1(正三), 祭酒 1(從三), 樂正2(正四), 直講 1(正五), 典簿(從五), 博士 2(正七) 등이 있다.

閤門 : 朝會와 儀禮 등을 관장한다. 관직은 判事 1, 兼判事 1(각 正三) 등이 있다.

奉常寺 : 宗廟의 제사 등을 관장한다. 判事 2(正三), 卿 2(從三), 小卿 2(正四) 등이 있다.

殿中寺 : 왕의 親屬과 譜牒 및 殿內의 給事 등을 관장한다. 관직은 봉상시와 같다.

訓鍊觀 : 武藝 訓鍊과 兵書 戰陣의 교습을 겸장한다. 관직은 使 1(正三), 軍器祭酒 2(從三), 司馬 4(從四) 등이 있다.

이외에도 왕실의 가마 수레 및 馬舍와 목장·廐牧 등을 관장하는 司僕寺, 籍田 경작 및 제향에 필요한 각종 물자 등을 관장하는 司農寺, 손님접대를 위한 宴享 등을 관장하는 禮賓寺, 文籍·圖書 및 祭醮·祝疏 등을 관장하는 校書監, 土木·營繕 및 柴炭支應 등을 맡은 繕工監, 漁梁과 沼澤의 일을 맡은 司宰監, 軍糧을 맡은 軍資監, 각종 병기 및 군수물자를 맡은 軍器監, 戰艦의 營修와 轉輸의 감독을 맡은 司水監, 天文·災祥과 曆日推擇 등을 맡은 書雲觀, 왕실의 의약과 진맥 등을 맡은 典醫監, 왕비의 僚屬을 맡은 敬興府, 內膳 供上 등을 맡은 司膳署, 궁중 내의 酒類 등을 맡은 司醞署, 궁중에서 필요한 米穀 등의 수입지출을 맡은 料物庫, 油蜜 菓實 蕾茸 등의 수입지출을 맡은 義盈庫, 布匹과 紙席 등을 맡은 長興庫, 國用의 수입지출을 맡은 豊儲倉, 百官祿俸의 수입지출을 맡은 廣興倉, 匹帛 純苧 등을 맡은 濟用庫, 典當을 맡은 解典庫, 物價의 조정, 商人들의 감독·稅課의 감독 등을 맡은 京市署, 竹物 등을 맡은 供造署, 서울의 戶籍 差發의 일을 맡은 五部, 圖書나 文書의 보관을 맡은 架閣庫, 감옥에 관한 일을 맡은 典獄署, 畜養을 맡은 典廐署, 經籍의 印出을 맡은 書籍院, 掃除와 열쇠의 관리 등을 맡은 壽昌宮提擧司 등이 있었다. 또한 東班職에 준하는 것으로는 이른바 文武流品外에 속하는 宦官職인 內侍府, 內竪職인 掖庭署, 樂工職으로 典樂·雅樂署 등이 있었다.註 001 이 같은 국가초기의 관제는 위에서 본 바와 같이 都評議使司의 권능이 다소 약화되기는 하였으나 고려의 정치구조를 완전히 벗어난 것이 아니고 고려의 유제를 대개 그대로 답습하고 있었던 것으로 보여진다.

이러한 관제가 이른바 유교주의를 정치적 바탕으로 하여 高麗的인 것에서 조선적인 것으로 이행하기 시작한 것은 定宗 2년(1400) 4월부터였다. 즉 門下侍郞賛成事 河崙 등의 주청에 의하여 都評議使司를 없애버리고 議政府를 새로이 두어 兼官合坐케 하였던 것이

다. 또 中樞院을 없애는 대신 군정에 관한 것은 三軍府 안에 祿官을 두어 그 기능을 일원화하게 하였다. 또 중추원이 가지고 있던 왕명출납의 기능을 살리기 위해 承政院을 새로이 두어 承旨로 하여금 이를 맡아보게 하였다. 더우기 三軍府의 직을 가진 자는 의정부의 직을 겸하지 못하게 하였는데 이는 사실상 행정부와 軍部를 분리시키고 文·武官이 합좌하여 관여하지 못하게 하는데 주안을 둔 것이었다. 이는 왕권의 강화를 의미하는 것으로 문무관의 회의기관이 없어지고 문무관의 직임이 분리되었다는 것은 臣權의 약화를 뜻하는 것이다. 그러나 여기서 석연치 않은 것은 門下府와 議政府의 관계이다. 의정부를 구성하는 주체가 사실상 문하부의 여러 신하들이므로 그 기능이 중복되는 모순을 일으키기 때문이다. 그래서 이듬해인 太宗 원년(1401) 7월 비상수단에 의하여 즉위한 太宗은 문하부를 아예 의정부에 합치는데 성공하고 명실공히 모든 정치를 의정부가 총관하게 하여 최고의 議政기관으로 등장시켰다. 그러나 문하부의 폐지로 백관의 통솔과 모든 政事는 의정부에서 담당하게 되었지만 이른바 郞舍들이 담당했던 諫諍의 기능은 司諫院을 두어 전담하게 함으로써 의정부의 직권을 약화시켰다. 또한 국가 재정을 담당했던 三司를 司平部로 개칭하고, 藝文春秋館을 둘로 나누어 制撰은 藝文館에서 맡게 하는 동시에, 國史에 관한 기록은 春秋館에서 맡게 했다. 그리고 지난해 中樞院이 가진 軍機의 기능과 王命 出納의 기능을 분리하여 義興三軍府와 承政院으로 했던 것을 다시 承樞府로 통합하여 군기와 왕명출납의 두 기능을 관장하게 했다. 그러나 太宗 3년(1403)에 다시 삼군도총부가 부활되어 군기와 軍令이 하나로 되지 못하였으니 이는 관료들의 군사권을 분산시켜 왕권의 강화를 도모한 것으로 생각된다. 이 때에는 또 전중시를 宗簿寺로, 內府寺를 內資寺로, 司農寺를 典農寺로, 요물고를 供正庫, 교서감을 校書館으로 개칭하고, 관리의 칭호에도 변동이 있었으나 그들이 갖는 직능에는 종전과 다름이 거의 없었다.註 002

朝鮮朝의 관제가 정비 확립되기 시작한 것은 太宗 5년(1405)부터였다. 즉 錢穀에 관한 재정을 맡고 있던 司平府를 戶曹로 병합하고 군기와 왕명출납을 맡고 있던 承樞府를 다시 폐하여 군기에 관한 기능은 兵曹로 옮기 고 또한 尙瑞司가 관장하고 있던 東·西班의 銓選權을 吏·兵曹에 넘기고 상서사는 符印만을 관장하게 하였다. 특히 주목되는 것은 종래 六曹는 하나의 행정집행기관에 불과했으나 인사행정권이나 재정권 등의 권한을 六曹로 옮겨 분장하게 한 사실이다. 이 같은 六曹의 강화확대는 새로운 왕조의 정치체제가 高麗 때의 유제에서 완전히 벗어나는 계기가 되었다. 따라서 의정부를 구성하고 있는 중신들의 권한을 축소하고 六曹를 강화하여 왕권의 신장을 가져오게 한 것이다. 따라서 六曹의 장관도 正三品의 典書와 正四品의 議郞을 각각 正二品의 判書, 正三品의 參議로 개명 승격시켜서 국가정치에 직접 참여하게 하였다. 뿐만 아니라 그 해 3월에는 六曹에 각각 3개사를 두어 사무를 分掌하게 하여 최초로 屬衙門의 제도를 두고 거의 대부분의 중앙 아문을 六曹에 분속시켰다. 이로써 朝鮮朝의 관제가 거의 완성되었으며 이것이 때로 약간의 폐합은 있었으나 대체로 經國大典상으로 보장되었다.註 003

한편 지방관제도 중앙관제와 마찬가지로 국가초기에는 高麗의 편제를 거의 그대로 계승하였다. 그러나 일부의 명칭을 고치기도 하여 대개 京畿左·右道 忠淸道 全羅道 慶尙道 江原道(前 交州江陵道) 豊海道(前 西海道) 로 나누고, 都觀察黜陟使·觀察使·按廉使 등을 두었으며, 東北面·西北面에는 都宣撫巡察使 등을 파견하였다. 이들 道 밑에 州·府·郡·縣이 있었고 이에는 牧使·府使·知郡事·縣令·監務 등을 두었다. 그러다가 太宗 13년(1413)부터 동·서북면에 각각 平安道觀察使·咸吉道觀察使를 두게 됨으로써 처음으로 朝鮮朝 500년의 8도 체제가 갖추어져 갔다. 이 지방제도 개혁을 계기로 留都府 1, 府 6, 大都護府 5, 牧 20, 都護府 74, 郡 73, 縣 154 등 모두 314로 구획되었다. 이러한 지방조직은 州·府·郡·縣의 부분적인 승격 혹은 降格으로 약간의 변동은 있었으나 그 원칙은 말기까지 내려갔다.註 004

註 001

: 太祖實錄 卷1 太祖 元年 7月 丁未

註 002

: 定宗實錄 卷4 定宗 2年 4月 辛丑. 太宗實錄 卷2 太宗 元年 7月 庚子. 同 卷5 太宗 3年 6月乙亥

註 003

: 太宗實錄 卷9 太宗 5年 3月 壬子·丙申

註 004

: 震檀學會 韓國史 近世前期篇 pp.184-188

//아래는 gpt가 한자 표기를 한글로 바꿔준거. 오류가 약간 있음.

(1) 정치 구조의 정비

새로운 왕조의 정치구조는 국가 초기의 왕권 강화 내지는 확립을 위한 노력과 직결되면서 정비되어 간다. 따라서 조선왕조의 정치 구조도 대개 태종조 이후 왕권이 서서히 안정되어 가는 과정에서 정비되었고 성종조에 반포된 경국대전에 의해서 고정화되어 갔다. 그래서 유교주의적이고 중앙집권적인 정치구조를 완성하게 되는 것이다. 태조 이성계가 왕조를 개창한 당초에는 고려의 옛 제도를 사실상 그대로 따랐었다.

그러나 그는 즉위 직후에 자신의 즉위와 왕조교체를 의결 지지해 준 도평의사사를 개편하였다. 즉 문하부·삼사·중추원의 종 이상만으로 구성하게 해서 형식상 정치·군사를 통할하는 합의체제로 존속시켰다. 이같은 조치는 당시 의흥삼군부가 설치되어 군무를 장악하게 됨으로써 중추원의 기능이 거의 허구화했기 때문에 사실상 도평의사도 문무 고관의 합의체제란 형식적인 유제에 지나지 않게 되었던 것이다.

이같이 개편된 태조초의 관제를 보면 다음과 같다.

도평의사사: 문하부·삼사·중추원의 고관으로 짜여진 정치·군사를 위한 합의체이다.

문하부: 재진은 백관을 통솔하고 모든 정사를 관할하며 랑사는 헌납·간쟁·박정·차처 및 교지의 수받아 전진계 등의 일을 한다. 관직은 영부사, 좌·우시중 각 1(이상 정일), 시랑찬성사 2, 참찬부사 4, 지부사 1. 정당문학 1, 상의부사 2(이상 종일), 좌·우산기상시 각 1(정삼), 좌·우간의대박 각 1, 직문하 1(이상 종삼) 등이 있다.

삼사: 관리의 녹봉을 주고 용도를 헤아린다. 관직은 영사사 1(정일), 판사사 1(종일), 좌·우복소 각 1(정이), 좌·우정 각 1(종삼), 좌·우사의 각 1(정사) 등이 있다.

예문춘추관: 교명을 논의하고 국사를 편찬한다. 관직은 감관사 1은 중중 이상이 겸하고 대학사 2는 정이, 지관사 2는 자헌 이상이 겸하는 등 거의 겸직으로 이루어졌다.

중추원: 계부와 왕의 직접적인 관직 임명사항을 겸하여 장악한다. 관직은 판사 1(정이), 사 1, 지사 2, 동지사 4, 첨서 1, 부사 6, 학사 1, 상의원사 3(이상 종이), 도승지·좌·우승지·좌·우부승지 각 1(이상 정삼) 등이 있다.

경연관: 왕에 대한 진강과 경사를 겸하여 장악한다. 관직은 감사 1(중중 이상), 지사 2(정이), 동지사 2(종이), 참찬관 5(정삼), 강독관 4(종삼) 등이 있다.

세자관속: 세자에 대한 강학과 시위를 겸하여 장악한다. 관직은 좌·우사 각 1(정이), 좌·우빈객 각 1(종이), 좌·우부헌 각 1(종삼), 좌·우필선 각 1(정사) 등이 있다.

사헌부: 시정의 득실을 논하여 집행하고 풍속을 교정하며 관리의 공과를 고찰하여 칭영과 탄핵 등을 장악한다. 관직은 대사헌 1(정이), 중종·겸중종 각 1(정삼), 사시 2(정사), 잡단 2(정오) 감찰 20(정육) 등이 있다.

개성부: 경기의 토지·호구·농상·학교·사송 등의 일을 장악한다. 관직은 판사 2(정이), 윤 2(종이), 소윤 2(정사), 판관 2(정오) 등이 있다.

이조: 문관의 전형 선발

and 관리의 근무평정을 장악한다. 관직은 전서 2(정삼), 의랑 2(정사), 정랑 2(정오), 좌랑 2(정육), 주사 2(정칠) 등으로 6조의 관직이 모두 같다.

병조: 무관의 선발·병적 및 우체를 장악한다.

호조: 토지와 호구 및 재용을 장악한다.

형조: 물불과 간도 및 투살·사송 등을 장악한다.

례조: 나라의 제향과 손님 대접 및 아회·과거·석도·진헌 등을 장악한다.

공조: 공장과 조작을 장악한다.

형조도관: 노예와 남녀종을 장악한다. 관직은 지사 1(정삼) 의랑 이하는 6조와 같다.

상단사: 부인과 왕의 직접적인 관직 임명사항을 겸하여 장악한다. 관직은 판사 4, 두부인 1(정삼), 소부인 1(정사), 서 2(정오) 등이 있다.

성균관: 학교와 수업을 장악한다. 관직은 대사성 1(정삼), 제주 1(정삼), 악정 2(정사), 직강 1(정오), 전포(정오), 박사 2(정칠) 등이 있다.

成均館: 학교와 수업을 관장한다. 관직은 대사성 1(정삼), 제주 1(정삼), 악정 2(정사), 직강 1(정오), 전포 1(정오), 박사 2(정칠) 등이 있다.

閤門: 조례와 의례 등을 관장한다. 관직은 판사 1, 겸판사 1(각 정삼) 등이 있다.

奉常寺: 종사의 제사 등을 관장한다. 판사 2(정삼), 경 2(정삼), 소경 2(정사) 등이 있다.

殿中寺: 왕의 친족과 품질 등과 관중의 귀중 등을 관장한다. 관직은 봉상시와 같다.

훈련관: 무예 훈련과 병서 전술의 교습을 겸한다. 관직은 사 1(정삼), 군기제주 2(정사), 시사 4(정사) 등이 있다.

그 외에도 왕실의 가마 수레와 마사와 목장·사육 등을 관장하는 사복사, 밭농사를 경작하고 제향에 필요한 각종 물자 등을 관장하는 사농사, 손님 접대를 위한 연향 등을 관장하는 예빈사, 문서와 도서, 그리고 제사와 축전 등을 관장하는 교서감, 건축과 보수, 그리고 석탄 지원 등을 맡은 선공감, 어류와 늪지의 일을 맡은 사재감, 군량을 맡은 군자감, 각종 병기와 군수 물자를 맡은 군기감, 전함의 보수와 전송의 감독을 맡은 사수감, 천문과 재상과 달력의 선택 등을 맡은 서운관, 왕실의 의약과 혈맥 등을 맡은 전의관, 왕비의 요종을 맡은 경흥부, 음식 공물 등을 맡은 사먹서, 궁중 내의 술류 등을 맡은 사음서, 궁중에서 필요한 쌀 곡 등의 수입 지출을 맡은 요물고, 기름과 꿀 과실 등의 수입 지출을 맡은 의영고, 천벌과 종이 담요 등을 맡은 장흥고, 국예의 수입 지출을 맡은 풍저고, 백관 녹봉의 수입 지출을 맡은 확흥고, 직집감을 맡은 해작궐 등이 있었다. 또한 동반직에 준하는 것으로는 이른바 문무시계 외에 속하는 관리 직인 내시부, 안정부 등, 음악종사 직인 악종, 악공 관련으로 된 전악·악악부 등이 있었다.

이러한 관제가 정비되기 시작한 것은 정조 5년(1405)부터였다. 즉 전경에 관한 재정을 맡고 있던 성흥부를 집무로 합병하고 군기와 왕명출납을 맡고 있던 증추부를 다시 폐하여 군기에 관한 기능은 병차로 옮기고 또한 상서사가 지휘하던 동·서북면의 천선궐을 각각 평안도감찰사, 함급도감찰사로 두게 되면서 처음으로 조선시대 8도 체제가 갖추어져 갔다. 이 지방제도 개혁을 계기로 유도부 1, 부 6, 대도호부 5, 관 20, 도호부 74, 군 73, 현 154 등 모두 314로 구성되었다. 이러한 지방조직은 도·부·군·현의 일부적인 승격 혹은 강등으로 약간의 변동은 있었으나 그 원칙은 말기까지 지속되었다.